Makroekonomiczne skutki wdrożenia Polskiego Ładu

Polski Ład, jako program mający na celu wyprowadzenie Polski z sytuacji kryzysu spowodowanego pandemią, jest w chwili obecnej propozycją partii rządzącej i znajduje się na etapie opracowywania szczegółów. Niniejszy artykuł jest próbą oszacowania skutków makroekonomicznych realizacji programu. 

W maju br. partia rządząca przedstawiła pięć fundamentalnych założeń programu, do których zaliczono: 

• wzrost rocznych wydatków na ochronę zdrowia do poziomu 7 % PKB, 

• podwyżka kwoty wolnej od podatku i obniżka podatków dla 18 mln obywateli RP,

• inwestycje mające wygenerować 500 tys. miejsc pracy, 

• mieszkanie bez wkładu własnego i dom 70 m2 bez formalności oraz emerytury bez podatku do 2500 zł¹.

Roczną sumę programu wyceniono na 72,4 mld zł, a w latach 2021 po 2030 łączny nakład na realizację programu powinien wynieść 651,6 mld zł².

W celu dokonania prognozy skutków makroekonomicznych planu jako całości, należy najpierw rozważyć skutki poszczególnych elementów planu. Wydatki na służbę zdrowia w 2020 r. wynosiły ok. 5 % PKB, a w 2021 r. 5,3% PKB³. Zakładane przez program wydatki na poziomie 7% PKB są znaczącą podwyżką w stosunku do lat poprzednich. Jeśli środki będą wydatkowane efektywnie, możemy oczekiwać wzrostu innowacyjności służby zdrowia i jej wydajności. Należy jednak zastanowić się nad sposobem finansowania tak skokowego, aż o 1,7% PKB, wzrostu wydatków na służbę zdrowia. Możliwie rząd zakłada, że część środków będzie pozyskana z unijnego Funduszu Odbudowy. Należy wspomnieć, że rząd nie zamierza dokonywać cięcia wydatków w innych obszarach gospodarki, a planuje nawet ich wzrost np. w przypadku wydatków na obronę narodową, zatem znaczny wzrost wydatków na służbę zdrowia może pociągnąć za sobą w następnych latach konieczność uchwalania budżetów z jeszcze wyższym deficytem budżetowym. 

W celu uniknięcia prognozowanej sytuacji, rząd musiałby rozważyć wprowadzenie rozwiązań zmierzających do podwyższenia wpływów do NFZ poprzez odpowiednią zmianę w sposobie naliczania składki zdrowotnej przy zachowaniu obecnej stawki lub samym podwyższeniu stawki. Wprowadzenie jakiejkolwiek z tych zmian będzie dodatkowym ciężarem szczególnie dla małych przedsiębiorców. Realizacja przez rząd tego punktu programu w połączeniu z realizacją następnych punktów Polskiego Ładu (w artykule poniżej), może spowodować efekt zamykania działalności przez przedsiębiorców. Drugim założeniem planu jest podwyżka kwoty wolnej od podatku do 30 tys. zł., która miałaby spowodować obniżkę podatku dla 18 mln obywateli RP. W wypadku, gdy ponad 90 % obywateli RP rozlicza się w pierwszym progu podatkowym, podwyższenie kwoty wolnej od podatku spowoduje gwałtowny spadek wpływów do budżetu z tytułu podatku PIT. Można prognozować, że w pewnej części spadek wpływów do budżetu z tytułu PIT będzie nadrobiony zwiększonymi wpływami VAT, w przypadku, jeśli podwyższenie kwoty wolnej od podatku spowoduje wzrost wydatków konsumpcyjnych ludności. Wzrost wydatków konsumpcyjnych będzie wsparciem dla globalnego popytu i może częściowo spowodować wzrost poziomu produkcji w kraju, przyczyniając się w pewnej mierze do tworzenia nowych miejsc pracy⁴. Podwyższenie kwoty wolnej od podatku może oznaczać również wzrost oszczędności ludności kraju. Ludność, w celu pomnożenia własnych oszczędności, może decydować się na lokowanie lub inwestowanie własnych środków w różnego rodzaju instrumenty finansowe, jednakże trzeba pamiętać, że „decyzje dot. oszczędności i inwestycji są podejmowane przez różne podmioty i brak jest automatycznego mechanizmu, który sprawiłby, że dodatkowe oszczędności przekształcą się w odpowiedni wzrost popytu inwestycyjnego⁵”. Wzrost kwoty wolnej będzie miał pozytywny wpływ na sytuację makroekonomiczną kraju, jednakże może przyczynić się do pogłębienia deficytu budżetowego państwa. 

Kolejnym punktem programu są inwestycje, które mają wygenerować 500 tys. nowych miejsc pracy. W Polskim Ładzie zakłada się, że środki na inwestycje zostaną pozyskane poprzez wyemitowanie obligacji. W programie nie zostały wspomniane konkretne inwestycje, na które miałyby zostać przeznaczone środki. W przeszłości tego rodzaju programy rządowe zazwyczaj cechowały się niską efektywnością oraz wysoką niegospodarnością np. program budowy elektrowni atomowej. Tworzenie nowych zakładów pracy oraz miejsc pracy pozytywnie wpływa na wzrost gospodarczy kraju, jednakże bez poznania szczegółów (szczególnie od strony finansowej) nie można jednoznacznie prognozować wszystkich skutków tego punktu programu. Z całą pewnością można stwierdzić, że wyemitowanie obligacji pociągnie za sobą wzrost kosztów obsługi zadłużenia. 

Wielkim obciążeniem dla budżetu jest również pomysł gwarantowania przez państwo 100 tys. zł wkładu własnego dla osób biorących kredyt, dofinansowanie do 160 tys. zł dla osób korzystających z mieszkalnictwa społecznego oraz pomoc w spłacie kredytu do 100 tys. zł dla rodzin po urodzeniu się dzieci. Gwarantowanie przez państwo wkładu własnego może prowadzić do nienaturalnie wzmożonego rozwoju branży nieruchomości. Dodatkowo może powodować ogromne nadużycia, ponieważ dostęp do kredytów hipotecznych uzyskają osoby, których wiarygodność spłacenia kredytu nawet z pomocą państwa, pozostaje na niskim poziomie. Jeśli wystąpi sytuacja, w której brak spłaty kredytów hipotecznych przez ludność nabierze charakteru masowego, spowoduje to utratę płynności banków i rząd, aby ratować banki, będzie zmuszony do uruchomienia wielomiliardowych programów ich wsparcia. Tak wielkie zaangażowanie państwa w sferę budownictwa mieszkalnego będzie generować powstawanie bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości, która w wypadku pęknięcia spowoduje nieodwracalne szkody dla gospodarki i sektora bankowego. Rządowy pomysł dofinansowań będzie początkowo pozytywnie wpływał na sytuację makroekonomiczną kraju, jednakże w wypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej zostanie ujawniona cena sztucznie wygenerowanego przez państwo wzrostu gospodarczego. W ramach drugiego punktu programu jednoznacznie pozytywną zmianą ma być pozwolenie na realizację budowy domków jednorodzinnych do 70 m2 tylko na podstawie zgłoszenia bez zbędnych procedur biurokratycznych. 

Ostatnim punktem Polskiego Ładu jest postulat wprowadzenia emerytur do 2500 zł bez podatku. Rząd prognozuje, że taka zmiana podniesie do 2 tys. zł rocznie świadczenia dla 65 % seniorów. Wypłata jakichkolwiek świadczeń przez państwo bez podatku jest logicznie uzasadniona, jednakże podniesienie świadczeń dla 65 % seniorów będzie znaczącym obciążeniem dla FUS. W celu podtrzymania wypłacalności FUS, rząd będzie zmuszony zdecydować się na jeszcze większe niż w latach poprzednich transfery z budżetu. Innym sposobem pokrycia deficytu FUS-u mogą okazać się nowe zasady naliczania składek emerytalnych prowadzące do zwiększenia obciążeń pracodawców. 

Polski Ład nie zawiera najważniejszego - szóstego punktu, w którym zostałyby jednoznacznie wskazane sposoby finansowania programu. Częściowo program zostanie zrealizowany poprzez wsparcie finansowe z unijnego Funduszu Odbudowy, jednakże również staje się oczywistym, że postulaty Polskiego Ładu są niemożliwe do zrealizowania w całości w warunkach obecnego systemu podatkowego, dlatego też coraz częściej wspomina się o planowanej „rewolucji podatkowej”⁶.

W roku 2021 dochody budżetu państwa zostały założone na poziomie 404.484.028 tys. zł., a wydatki 486.784.028 tys. zł.⁷. Jeśli rząd przyjmuje, że program będzie kosztować 72,4 mld zł. rocznie tzn. 14,87 % wydatków z 2021 r., to powinien wskazać źródła pozyskania niezbędnych środków. Możliwie należy oczekiwać podwyżek podatku VAT i podatku akcyzowego. Wydaje się przesądzonym wprowadzenie kolejnych nowych podatków i opłat. Atrakcyjnym źródłem dochodów państwa byłby np. podatek cyfrowy czy medialny. Wprowadzanie nowych podatków lub opłat i wzrost już istniejących będzie dodatkowo stymulować zwiększanie się inflacji kosztowej⁸. Budżet 2021 roku zakładał deficyt sektora finansów publicznych (wg. definicji UE) na poziomie ok. 6 PKB, a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (wg. definicji UE) na poziomie 64,1 proc. PKB⁹. Kwestią otwartą pozostaje czy rząd znajdzie sposób na realizację programu mieszcząc się jednocześnie w progu zadłużenia 60% PKB (wg. definicji polskiej) zapisanego w Konstytucji RP. 

Największym beneficjentem programu będzie niewątpliwie sektor bankowy i branża budowlana, największym przegranym większość małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą zostać zmuszone do zamknięcia działalności z powodu zwiększenia obciążeń wynikających ze zmian sposobu naliczania składki zdrowotnej, emerytalnej i ostatecznie wzrostu łącznego kosztu zatrudnienia pracownika. Przedsiębiorstwa w celu zmiejszenia obciążeń będą zmuszone zastanowić się nad zmianą formy opodatkowania, redukcją personelu oraz podwyższeniem cen oferowanych dóbr finalnych, napędzając tym samym inflację. Wydaje się również, że z powodu rosnącej inflacji NBP może zostać zmuszone do rewizji obecnego poziomu bezpośredniego celu inflacyjnego wynoszącego 2,5 % z możliwością odchylenia do 1 punktu procentowego. Utrzymywanie BCI na obecnym poziomie może okazać się w przyszłości niemożliwe. Z kolei RPP, w obliczu wprowadzenia Polskiego Ładu, pozostanie na rozdrożu z pytaniem czy powinna wspierać program rządu stymulując wzrost gospodarczy poprzez utrzymywanie niskich stóp procentowych, czy dokonywać podwyżki stóp w celu zwalczania inflacji. 

Polski Ład jest programem zakładającym osiągnięcie wzrostu gospodarczego bez oglądania się na szereg skutków ubocznych. Wzrost gospodarczy w jednych sektorach będzie uzyskiwany kosztem innych sektorów. Polski Ład jest również programem prowadzącym do zwiększenia roli państwa w gospodarce. Szczegółowe założenia realizacji programu zostaną najprawdopodobniej zaprezentowane do końca 2021 roku i wtedy też nastąpi możliwość dokonania bardziej dokładnej prognozy jego skutków makroekonomicznych. W najbliższych miesiącach okaże się również czy rząd mniejszościowy będzie mógł skutecznie wprowadzać postulaty tego programu.

Piotr Korowski